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    农村收入分配制度应包括宏观和微观两个层次，前者指农村税费制度、社会保障制度、收入分配差距调节制度、农业保护制度以及相关的政府间转移支付制度等要素收入再分配制度；后者主要指农产品和农业生产要素在市场交换中的要素收入形成与分配的制度及其运行机制。农村收入分配制度是决定农村分配关系的主导因素，研究其创新问题对于妥善处理农村分配关系，促进农村经济发展与社会稳定都具有极为重要的现实意义，是解决当前我国"三农"问题的一个重要切入点和突破口。本文拟就农村收入分配几项重要制度的创新问题进行一些初步探讨，以期构建符合我国国情的农村收入分配基本制度框架。

    一、确立按要素分配的微观分配制度
    长期以来，我国农村收入分配一直排斥按要素分配。农村人民公社时期，微观分配以生产队为基本核算单位，以社队总收入扣除生产费用、税金、集体积累作为分配对象，以评工记分并赋予分值分配社员口粮和现金为主要分配形式，虽然形式上贯彻了按劳分配原则，但由于国家通过价格"剪刀差"大量转移农业剩余，加之按工分平均分配将出勤量混同于劳动量，继而又混同于劳动能力，实质上属于低水平"大锅饭"分配模式，导致农民吝惜劳动投入和劳动生产力的低下，农民生活条件贫困且平均。农村家庭承包经营改革以来，彻底摒弃了评工记分的"大锅饭"体制，确立了"交够国家的，留足集体的，剩余全是自己的"分配制度，使农民的生产经营活动与其自身的物质利益建立起直接联系，重塑了农村经济的动力系统，极大地调动了农民生产积极性和创造性。随着所有制关系调整和市场化取向改革，农民收入来源呈现多样化趋势，不仅包括劳动收入，而且还包括经营收入、管理收入、资产收入和权益收入等等，使生产要素逐步成为农村收入分配的依据之一。但由于农村生产方式单一，土地、劳动力等基本生产要素缺乏流动性，农村尚未形成以市场关系为基础的产权交易制度。

创新农村微观分配制度的目标，应是确立按要素分配的分配制度，将按劳分配视为按要素分配的一种实现形式，与按要素分配统一起来，充分肯定各种生产要素在价值形成和财富创造中的作用，鼓励各种生产要素以适当的方式参与收益分配，构筑与市场机制配置资源相适应的充满生机和活力的农村收入分配体系。生产方式决定分配方式，实现上述目标首先要创新农村生产方式，即由传统的小农经济加行政束缚的生产方式转变为以自主化、规模化、专业化、市场化和组织化为特征的现代农业生产方式。 

    创新农村微观分配制度的着力点至少应有三个：

    1．丰富按要素分配的实现形式。当前，应在稳定以家庭经营和务工收入为主要分配方式的基础上，进一步探索新的按要素分配方式。比如，在各种以资联合方式下推广股息、红利、租金或利润分享方式；在发展农村中介服务过程中，鼓励并规范那些围绕产前、产中、产后服务建立起来的各种形式的专业户、专业公司、专业协会对受惠农民按市场规则收取服务费或会费；对自主进行农田水利基本建设、购买大型农机具等固定资产投资的专业户或农民合作组织，鼓励其按照一定的原则和标准向受益农民收取经营服务费；土地承包权物化后，允许原权属所有人通过转包、出售、对外投资、作价入股等流转方式向新的权属关联方收取地租、交易收入或分享投资收益；对部分受益范围明确、服务可计量、效益可分割、农民自愿接受的农村公共服务设施，如机井、农机、水库等，实行公有民营，利益分享；鼓励乡镇企业的所有权与经营权分离，进行股份制和股份合作制改造，职工既能获得工资性收入，又能按股分享企业权益，并推行能人战略，对企业经营者和有突出贡献的人，按照激励与约束统一、贡献与报酬挂钩的原则，有选择地实行年薪制、给予一定数量的股权、股票买卖选择权、期权或采取各种综合配套措施等激励办法。

    2．追索要素创值贡献的追加收益。依生产要素作用于价值形成的机理，生产要素参与生产成果的分配有两个层次，第一个层次是要素的产权收益，它是指生产要素应当凭借自身产权获得相应的要素价格收益，是平均利润的一个组成部分；第二个层次是要素的创值贡献收益，指各种生产要素依其在使用价值和价值形成中所做贡献大小再次获得报酬①。①苏南海：《以新理论指导新分配》，《光明日报》2002年2月25日B1版。传统的农村分配方式多是混合型的，农民家庭经营收入既包括了要素的产权收益，又包括了要素创值贡献收益；工资性收入是乡镇企业职工和兼业农民务工获得的收入来源，一般包括基本工资和奖励工资两部分，分别对应于产权收益和创值贡献；农村二、三产业经营收入也包含了上述两类要素收入中的多种要素收入因素。但总体来看，我国对要素创值贡献这部分收益界定不清、强调不够、回报过少。当前，追索要素创值贡献追加收益的重点是：在产业化联合形式下，由基地分享一部分农产品加工增值利润并适当回报给农民，从而结成稳定的合作关系；解除对进城务工农民的工资歧视，根据农民工个体素质状况、劳动能力与强度大小、贡献高低，在基本工资以外，支付一部分奖励工资，增加农民的工资性收入；发展农村股份经营和股份合作经营，按股分享经营收益等。

    3．完善农产品和农资价格的市场形成机制，保护农民的交易利益。长期以来，我国对农资和粮棉等农产品一直实行购销专营和计划定价制度，直到目前也没有完全放开粮棉流通体制，国家寓分配于交换之中，借此动员了大量农业剩余。这种制度不仅增加了农民的交易费用、减少了交易机会并延长了交易时滞，而且使要素价格扭曲变形，要素收入大打折扣。改革的方向是发挥市场机制在农村要素价格形成和资源流通中的基础性作用，使要素价格准确反映资源稀缺状况，取消政府定价和国有粮食企业、农村供销社在农产品购销中的垄断地位，形成农户、农业经营企业、农村专业合作经济组织和各类市场中介共同参与、多主体平等竞争的统一、开放、有序的农村市场体系，并在此基础上，通过建立重要农产品的储备制度加强对农村市场的宏观调控，保护农民的交易利益。

    二、按市场化取向改革农村税费分配制度
    农村税费分配制度改革的总体思路应确定为把农业生产环节税收向市场环节转移，逐步实现农业税制向工商税制的靠拢，农村税制与城镇税制的接轨，通过优惠税率设置直至个别税目零税率的安排，使政府、集体、农户三者之间对农村剩余的分割保持合理的比例关系、适度向农民倾斜并相对稳定。据此应设定如下改革目标：一是取消农业税、农业特产税及其附加，取消专门面向农民征收的行政事业性收费、政府基金、集资和各种摊派，取消两项"一事一议"等权宜性筹资筹劳办法；二是对农民从事家庭农业经营活动的征收增值税，从事家庭二、三产业经营活动的征收增值税或营业税、消费税，家庭经营人均纯收入超过个人所得税起征点的征收个人所得税，对土地流转收入和以土地入股、投资收入免征各项税费，对在劳动力市场上取得的工资性收入适用个人所得税；三是农村税收的纳税主体由现行的以农户为主逐步转变为以农业企业、农村合作经济组织和联户为主，以适应提高农村组织化程度的需要，减少税制运行成本，提高征管效率。

    从我国实际情况出发，实现上述改革目标模式应分步实施：

    第一步，按照目前推行的农村税费改革试点的模式，建立新的农业税收制度，包括税费改革试点方案中的三个取消、一个逐步取消、两项调整、一个改革、四项配套措施的全部内容。但需要进行个别微调，建议在农业税收与工商税收并轨之前，对农村兼业户和从事二、三产业的个体私营业户征收"农村公益事业建设税"，实行超额累进税率，按人均收入水平设置3～5个税率档次。考虑到农民务工收入虽大多未征个人所得税，但收入水平不高，以及个体私营业户虽然收入水平较高，但已缴纳工商税收，所以，征收标准宜从低设计。这一阶段税费制度安排的主要任务是适度减轻农民负担，规范农村收入分配机制和秩序，公平税负，防止多方向农民伸手，并为政府职能转变和机构改革创造契机。

    第二步，建立一个过渡性税制，为农业税向工商税制靠拢奠定基础，积累经验。主要内容：一是与农民土地长期承包权或永佃制相适应，从税费改革后的农业税中划分出一部分地租，上缴给村集体，替代农业税附加。二是将农业税剔除地租以外的部分设立新的农业税种，并将农村税费改革后的农业特产税归并到重新设立的农业税中合并征收，计税依据由土地面积和常产改为农产品销售收入，由农业企业、各种农村合作经济组织和农户缴纳，在农产品销售环节代扣代缴，真正实现农业税由生产环节向市场销售环节的转移，为农业税制向工商税制的靠拢和农村税制与城镇税制的接轨创造条件。这一阶段税制安排的主要任务是适应市场经济和WTO规则的需要，将农业税收合并转性，由直接税变为间接税，结束"税亩"制度，建立"税市"制度。

    第三步，将农业税制与工商税制、农村税制与城镇税制接轨。即对农民家庭经营活动征收增值税或营业税、消费税，对家庭经营人均纯收益和工资性收入超过个人所得税起征点的征收个人所得税。这一阶段税制安排的主要任务是在农业税合并转性的基础上，实现按经济活动的属性征税，与市场经济的通行规则和国际惯例相一致。

    三、完善农村收入分配差距调节制度
    实施农村家庭承包经营以来，随着农村经济市场化取向改革和产业分化进程的加快，农民收入来源呈现多元化，收入增长的个性化特征日益鲜明，收入分配差距呈现扩大之势。据统计资料计算，我国农村居民基尼系数由1978年的0.2124逐步上升到1999年的0.3361；2000年省际农民收入极值比4.21倍，城镇居民收入为农村居民收入的2.8倍，而国际上的一般情况是，当经济发展水平在人均GDP800～1000美元的阶段，各国城镇居民人均收入一般只是农村居民人均纯收入的1.7倍①。黄泰岩：《在经济增长新框架中审视个人收入分配》，引自高培勇主编《收入分配：经济学界如是说......》，经济科学出版社2002年版，第108页。此外，2000年农村固定观测点20％农村居民收入不良指数（收入最高20％人口的收入份额与收入最低20％人口收入份额之比）为9.52，而世界90个国家均值②刘文斌：《收入差距对消费需求的制约》．引自高培勇主编《收入分配：经济学界如是说......》，经济科学出版社2002年版，第29页。为3.294；依固定观测数据计算的库兹涅茨指数（收入最高20％人口的收入份额值）0.49，世界90个国家均值0.461；阿鲁瓦利亚指数（收入最低40％人口的收入份额值）0.15，世界90个国家均值0.173。说明我国农村收入差距按基尼系数衡量，虽在合理区间（0.3≤G≤0.4）以内，但值得关注的问题却很多，省际农民收入极值比和城乡居民收入差距偏大，高收入人口的收入份额已高于世界平均水平，低收入人口的收入份额已低于世界平均水平，收入不良指数更是近3倍于世界平均水平，出现了两极分化的征兆。

    调节农村收入分配差距，应有三个基本着眼点：一是生存权利平等。这是现代社会中每个社会成员所应享有的基本权利，主要体现在最低生活消费和最低人力资本积累（学习、教育、培训等需求）不可侵犯上，以使劳动力简单再生产至少达到一个基本水平，并在此基础上，具有通过诚实劳动适度改善生存状况的能力。二是要素收入公平，即承认生产要素包括劳动力的禀赋及其创值贡献，等量创值贡献获取等量报酬。这既符合市场公平的一般法则，使市场机制在要素价格形成中发挥基础性作用，要素价格准确反映资源的稀缺状况。但又不完全等同于市场公平，还应从弥补市场失灵和缺陷角度，对垄断、外部性、寻租和地下经济等活动进行制约。三是收入分布符合正态分布规律。调节农村收入分配差距并不是要回到平均主义"大锅饭"的老路上去，而是确立新的公平观，保持合理的、缩小过大的收入分配差距，减少低收入地区及农户、提高中等收入地区及农户的比重。这样，既能刺激效率，又能将收入分配差距限定在经济和社会所能承受的范围以内。

    依据上述观点，调节农村收入分配差距应综合运用各种调节手段。一是对农户之间收入分配差距的调节，除了前述征收"农村公益事业建设税"以外，建议在一省范围内，以中等收入户缴纳平均负担水平的税费作为参照系，对从事种植业的农村低收入户和次低收入户少征派或不征派税费负担，同时由政府安排财政补助，按田亩或产量直补农户，缩小其与中等收入户的收入差距，补贴资金来源于过去的粮食流通补贴；对于中等收入户征派平均水平的税费负担；对于次高收入户特别是高收入户，适用超额累进税，使其实际负担水平适度高于平均水平，因此而增加的税费收入用以抵补对低收入户减免税费的预算损失。二是对地区间农民收入差距的调节，建议通过调查研究，按照消费经济学原理，分大区分别设计农民基本生产和生活最低保障线。对低于保障线的农村居民予以专项补助，补到最低保障线水平，所需补助资金由中央财政筹集。同时，加大西部大开发力度，增加对欠发达省份的农村基础设施建设投资，改善其农业生产条件和产业结构，并对这些地区的义务教育进行专项投入，免除贫困农民的教育负担等。三是对城乡居民收入差距的调节，主要应从提高农村公共服务水平人手，打破城乡二元制度结构，加快农村基础设施和社会公益设施建设，使公共财政覆盖农村。特别是应在省级预算的扶助下，按照政府、集体、农民共同负担的原则，尽快建立农村社会保障制度，对于农村特定困难群体（如失业人员，老年人，疾病伤残者等）的生活来源予以基本保障。在调节上述三个方面收入分配差距过程中，应始终维护并健全要素收入分配的公平机制，规范分配秩序，通过对垄断、外部性、寻租和地下经济等活动进行强有力的制约，保证初次分配的公平，减轻再分配层面的调节难度。

    四、建立农业保护制度
    我国农业保护的现状令人堪优，不仅总体保护水平低，而且结构不合理，与WTO规则和国际惯例不衔接，有限的补贴主要集中在流通领域，给予生产领域的补贴过少，对农民的直接补贴几乎为零。长期以来，我国农业的国内综合支持一直为负数，农业协议要求各成员国统一使用的国内支持总量AMS指标单位，我国1993年、1994年、1995年分别为-434.94亿元、-1000.54亿元、－792.75亿元，经过近10年的努力，目前我国AMS支持率已达2％，而1996～1998年美国的综合支持率为9.5％，欧共体为25％，日本为41％，加拿大为15％，墨西哥为34％。这些国家农民收入的很大一部分来自政府补贴，如日本农业生产者收入总额中有60％来自政府补贴，2000年美国对小麦的直接补贴每吨45美元、玉米每吨27美元，欧盟对谷物的补贴每吨55美元①。马晓河：《今后两年"三农"政策的选择》，载于《宏观经济研究》2002年第12期。

    在市场经济条件下和WTO框架内，我国农业保护的着眼点应放在促进实现农业增长方式的根本转变，迅速提高农业的综合实力和农产品的比较优势上，以便在传统农业与现代农业、国内农业与世界农业的融合中，稳定国内市场，开拓国际市场，保护农民利益。为此，应该确立以下四项农业保护目标：一是以尽可能高的投入产出比，最大限度地满足消费者对农产品数量、结构和质量方面的需求；二是发展优势、特色、高效和高科技含量农业，增强农产品的核心竞争力；三是创造自由的农产品贸易环境，使农产品价值得以充分实现，并尽快转化为生产者收入；四是培育农业的自主创新、自我发展和自发积累的能力。 
    实现上述目标，至少应从以下四个方面重新构建我国农业保护框架：

    一是将政府支农与农业保护惯例接轨，并不断加大保护力度。即把过去财政支农支出的概念及其相应的制度设计迅速转变为农业保护的制度安排，按照WTO农产品规则、我国的承诺和未来农业保护的实际需要统筹安排政府的农业支出。为此，既应建立正常的农业保护投入保证机制，确保农业保护支出总量有较大幅度的增长，又应按照趋利避害的原则，迅速调整农业保护支出结构，全面适应农业成长和农产品国际贸易的需要。同时，还应加大金融部门对农业的支持和农业外资的引进力度。

    二是及时调整农业保护的方向。首先，应将以国境保护为主转移到以国内保护为主上来。这种导向转变，主要缘于边境保护是国际贸易的敏感区域，农业协议又有明确规定，过高的保护是违规行为，容易招致贸易伙伴的报复，而且过度的国境保护也容易保护落后，长此以往，既不利于我国通过国际市场解决农产品的结构性需求，又影响我国有竞争力的农产品出口。其次，应将以农产品流通领域保护为主转移到以农业生产领域保护和提供农村公共服务为主上来。长期以来，我国对农业的支持大多采取农产品价格补贴、国有粮食企业亏损补贴、农资等投入品补贴以及出口补贴等方式，补贴的环节主要集中在流通领域，属于农业协议限制使用的"黄灯"政策，不仅效率低下，而且实施空间极其有限，只有微调的余地。而农业生产保护和农村公共服务属于"绿灯"政策，不受限制，空间广阔，又能提高农业成长的质量。再次，应将以支持进口倾向农产品生产为主转移到以支持出口倾向农产品生产为主上来。过去我国一直实施进口替代战略，扶持可以替代进口的农产品的国内生产。在WTO框架下，应该按照比较优势原则，对我国具有比较优势的农产品予以重点扶植，促其开拓国际市场，扩大出口；而相应将生产成本过高、不具备优势的农产品生产压缩到合理水平，用进口调剂需求。此外，将农业补贴以暗补为主转移到以明补为主上来。实践证明，这种做法不为大多数农业生产者所知晓，难以影响他们的预期和行为决策，而且由于中间环节多，补贴资金容易流失，所以，效果并不明显。

    三是选准农业保护的侧重点。首先是一般性农业生产服务，重点是兴修水利、改良中低产田、农业生态环境综合治理（如保护耕地、湿地、防沙治沙、植树造林、退耕还林还草、水土保持、整治无机物污染等）、农业科研和新技术推广应用、病虫害防治、农民教育与培训，以及建设农村道路、电力、通讯、广播电视、仓储、场地等基础设施建设，以改善农业生产条件，增强农业发展后劲。其次是农产品市场载体建设和流通服务，如扶持农民经济人、批发专业户、运输专业户、产业化龙头企业和为产供销服务的农村合作经济组织；扶持建立以集贸市场为主体、以批发市场和期货市场相配套的"一体两冀"市场体系，促进全国统一市场的形成；支持要素市场建设，大力培育劳动力、资本、土地、技术和信息市场，为农业规模经营和农村剩余劳动力转移创造条件；提供农畜产品及其投入品技术标准和质量标准的制定、检验与认证，农业科技咨询、辅导，农村商业传媒、供求信息以及法律援助等多方面的公共服务。再次是对农民直接进行生产补贴和收入补贴。在生产补贴方面，对按国内外农产品市场和农业产业化发展需求主动调整种植结构、产业结构和农村经济结构，集中土地、劳动力、资本等农业资源进行农业规模经营，以及休耕、休牧、休渔、土地轮作、培肥地力的农业生产单位和农户，在农业生产结构调整补贴项下发放生产补贴。在收入补贴方面，对种植业农户和农业生产单位，按照农产品销售数量提供农业收入保障补贴；对低于农民基本生产和生活最低保障线的困难农户提供收入补贴，提高其从事农业生产和保障基本生活的能力等。

    四是适当运用关税手段调节国内农产品供求关系。针对我国农产品名义关税税率高、加权平均税率低的实际，按照"保大放小"的原则，主动大幅度地降低贸易额较小的农产品进口关税税率，少降或缓降大宗农产品特别是粮食的税率，并通过实施重要农产品进口的关税配额政策，多降配额内产品的关税，征收配额外产品的高关税。这样，既甩掉了高关税的名声，又能对国内重要农产品生产起到实质性保护作用。

    五、调整现行转移支付制度
    转移支付是以各级政府间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务存量的大体均等化为依据，而实行的一种财政平衡调节制度。现阶段的转移支付主要包括两方面：一是上级政府对下级政府的纵向转移支付；二是在中央政府制定的框架以内，地方政府间进行的横向转移支付，如对西部地区的对口支援等。我国以前者为主要形式。具体应包括以下几个实现方式：

    一是安排一般性转移支付，均衡农村公共服务水平。具体是在现行中央对地方转移支付框架内增加一般性农业或农村公共服务因素，选定若干项这种公共服务项目作为固定考察对象，根据平均偏上的存量状况确定存量标准，如一定耕地面积的水利控制性工程数量、林木面积、丰产面积，一定人口的道路里程和教育、医疗、通讯设施数量等等，将各地区的实际存量与标准存量对比后的差额换算成资金需要量，加到其他转移支付因素中一并实施。

    二是对农村低收入群体进行专项转移支付，调节收入差距。对于地区内部的收入分配差距调节，如因对高收入和次高收入户征收累进税的增收不足以抵补对低收入和次低收入户免除税费负担并提供收入补贴所形成的农户剩余抽取损失，主要应由省级政府安排专项转移支付；对于省际或地区之间的收入分配差距调节，主要应由中央对地方进行专项转移支付。如前所述，如果分区设定农民基本生产生活保障线，则由中央政府按照各省低于该保障线的农民人数及幅度予以专项转移支付，因此而增加的中央预算支出通过调整中央与经济发达地区财政体制的办法解决。

    三是中央政府根据实际需要设定若干阶段性转移支付项目。如在一定时期内免除贫困地区农民的教育负担，并提高教育普及率和受教育程度，所需教育基础设施投入和教育经费由中央专项安排；从鼓励农业资源保护角度，对特定地区休耕、休牧、节水、轮作和培肥地力的农民或其他农业生产经营组织给予一定的损失补偿；为均衡村级公共服务能力，将村级负债按用途进行分解，剔除非一般性公共支出（如上生产性项目）形成的负债以后，给予一定幅度的补助，专项用于消化历史债务等等。

    四是适时开展横向转移支付。由中央政府统一做出制度安排，将目前对口支援西部地区的政策制度化、规范化，制定可行的操作标准。在此基础上，扩大实施范围，安排高收入省市对低收入省市和中高收入省市对中低收入省市的对口支援，缩小地区间的农村发展差距，并逐步规范为政府间的横向转移支付制度。

    六、几点简要结论
    1．在市场经济条件下，市场主体间的分配关系是最基本的经济关系，而决定农村分配关系的主导因素便是农村分配制度。因此，对创新农村分配制度问题应该给予足够的重视，这对于促进我国农业和农村经济的成长，整体实力的增强和应对入世挑战，都是举足轻重的。

    2．一个完善的农村分配制度体系应该能够最大限度地容纳市场运作，与国际惯例接轨，具有充分的效率激励功能和公平调节功能，而且新制度所引致的社会交易成本明显降低，各市场主体对利益分配的一致满意程度提高，这几者是相辅相成和缺一不可的。

    3．新的分配制度的建立，应着眼于保护和调动生产者的积极性，使利益分配适度向农民倾斜，以市场导向和利益关系引导农民的理性预期和行为决策，使农户自觉地进行结构调整、技术推广、标准化生产、科学化管理、资源的合理利用与保护，并在此过程中摒弃小农经济的传统生产方式，不断扩大市场主体整合资源的规模，提高组织化程度，创造新的生产方式，引致新的分配方式。

    4．增加农民收入、合理分配农民负担、调节过大的收入分配差距和加强农村公共服务应该成为农村分配制度建设的主要任务。

    5．新的分配制度应该从微观到宏观，从激励到约束，从初次分配到再分配，从农户主体到政府、农村集体经济组织、农村合作经济组织及市场中介组织等主体通盘考虑，形成统筹兼顾的立体式的分配制度体系，并注意彼此之间的相互衔接和有机契合。单靠一两项制度的完善不可能从根本上解决问题，而且极容易产生新的问题。

                              信息来源：农业部信息中心  中国农业网编辑